论我国刑事诉讼财产保全制度的完善

在我国刑事诉讼中，系统性的财产刑执行难问题积弊已久，反思其中缘由会发现，这与刑事诉讼财产保全制度的粗疏密切相关。申言之，欠缺完备周密的财产保全制度，仅靠加强执行力度无法解决执行难问题。与之相关的是，虽然财产保全规定匮乏，但公安机关、司法机关借证据保全之名行财产保全之实，扩大保全范围的情况不在少数。例如，部分地区将行政执法和司法机关的罚没款作为机关经费按比例返还，形成“执法创收”模式，这种模式加剧了财产保全的恣意运用。由此，在我国刑事诉讼财产保全领域呈现出双重景象，一方面财产保全制度粗疏导致执行难，另一方面恣意财产保全、违法财产保全现象屡见不鲜。

在我国刑事诉讼财产保全领域，制度粗疏与权力缺乏约束同时存在，导致司法实践乱象丛生，在个体层面易侵害公民财产权，在社会层面会阻碍经济发展，尤其会引发民营企业家的担忧，阻碍民营企业与民营经济的发展壮大。鉴此，2025年5月20日生效的《民营经济促进法》第62条规定：“查封、扣押、冻结涉案财物，应当遵守法定权限、条件和程序……不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财物。”《民营经济促进法》的规定属于原则性规定，侧重于宣示意义，如何落实该精神，完善查封、扣押、冻结制度，是《刑事诉讼法》的当然任务。为此，有必要以《刑事诉讼法》第四次修改为契机，完善刑事诉讼财产保全制度。鉴于此，本文拟在梳理、检视刑事诉讼财产保全现有规则的基础上，剖析实践中存在的问题，最后围绕基本原则、适用条件、审查程序、执行程序、保全与处置衔接、救济途径等六个方面提出具体建议，以期助推在立法层面上对该制度予以完善。

一、刑事诉讼财产保全制度的规范检视

(一)《刑事诉讼法》关于财产保全的规定

《刑事诉讼法》第102、298条分别对附带民事诉讼案件，以及犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序(以下简称“没收程序案件”)规定了财产保全。

第一，附带民事诉讼案件。《刑事诉讼法》第102条规定：“人民法院在必要的时候，可以采取保全措施，查封、扣押或者冻结被告人的财产。附带民事诉讼原告人或者人民检察院可以申请人民法院采取保全措施。人民法院采取保全措施，适用民事诉讼法的有关规定。”根据该条规定，保全主体上，仅法院有权采取保全措施；保全阶段上，从该条表述的“附带民事诉讼原告人或者人民检察院”可推知，该条规定的财产保全是指附带民事诉讼案件立案后的财产保全，即诉中财产保全；保全范围上，《刑事诉讼法》引致适用《民事诉讼法》第105条之规定，即保全限于请求的范围或者与本案有关的财物。

第二，没收程序案件。《刑事诉讼法》第298条第4款规定：“人民法院在必要的时候，可以查封、扣押、冻结申请没收的财产。”根据该款规定，保全主体上，仅法院有权采取保全措施；在保全阶段上，法院需在人民检察院提出没收申请后方有权采取保全措施；保全范围上，仅能针对人民检察院申请没收的违法所得及其他涉案财产。

(二)司法解释和其他规范性文件关于财产保全的规定

对刑事诉讼财产保全，司法解释和其他规范性文件作了更多规定。这些规定扩大了可以采取财产保全的案件范围，具体可分为四类：附带民事诉讼案件、没收程序案件、人民检察院自侦案件以及审判阶段案件。需要说明的是，此种分类在逻辑上并不严谨，第四类案件与前三类案件存在重叠情况，但如此分类能更清晰展示司法解释和规范性文件对财产保全制度规定的全貌。

第一，附带民事诉讼案件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称《刑事诉讼法解释》)第189条第2款规定了情况紧急下权利人可以提起诉前财产保全申请，由此扩大了附带民事诉讼案件采取财产保全的阶段范围。

第二，没收程序案件。《刑事诉讼法解释》第613条、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第38条、《人民检察院刑事诉讼规则》第527条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第339条扩大了没收程序案件中可以采取财产保全措施的主体。除人民法院外，侦查机关、检察机关亦可以对违法所得及其他涉案财产进行查封、扣押、冻结。

第三，人民检察院自侦案件。《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第5条第1款规定：“立案之前发现涉嫌犯罪的财物，符合立案条件的，应当及时立案，并采取查封、扣押、冻结措施，以保全证据和防止涉案财物转移、损毁。”该规定中与“保全证据”并列的“防止涉案财物转移、损毁”的保全即为财产保全，换言之，在自侦案件中，人民检察院有权采取财产保全措施以防止涉案财物转移、损毁。需要注意的是，根据该规定第2、4条，此处的涉案财物不包括与案件无关的被追诉人合法财物。

第四，审判阶段案件。《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第4条规定：“人民法院刑事审判中可能判处被告人财产刑、责令退赔的，刑事审判部门应当依法对被告人的财产状况进行调查；发现可能隐匿、转移财产的，应当及时查封、扣押、冻结其相应财产。”《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》第9条、《刑事诉讼法解释》第342条也有类似规定。上述司法解释和规范性文件赋予了法院在案件审判阶段的财产保全权力，保全对象包括被告人的合法财产。

(三)刑事诉讼财产保全制度检视

刑事诉讼财产保全制度与财产刑罚制度二者关系可谓密不可分，前者是后者的保障。但检视我国刑事诉讼财产保全制度可以发现，该制度与财产刑罚制度关联薄弱，问题众多。

第一，法律规定粗疏、司法解释和规范性文件自我扩权。一方面，《刑事诉讼法》仅用两个条文规定了财产保全措施，对附带民事诉讼、没收程序以外的案件能否采取财产保全措施以及采取财产保全措施的主体、程序等，均未规定。另一方面，在《刑事诉讼法》规则供给匮乏的情形下，为满足实践需求，司法解释和规范性文件开始自我扩权。首先，司法解释和规范性文件扩大了财产保全权的行使主体，如自侦案件侦查阶段的检察机关和案件审判阶段的人民法院都有权采取财产保全措施。再如，在没收程序案件中，侦查机关、检察机关在被追诉人死亡的情况下也有采取财产保全措施的权力。其次，司法解释和规范性文件扩大了财产保全对象的范围。在《刑事诉讼法》的规定中，没收程序案件仅能保全涉案财产，附带民事诉讼案件仅能保全“请求的范围，或者与本案有关的财物”。但是根据《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》第9条、《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第4条、《刑事诉讼法解释》第342条的规定，在审判阶段人民法院可以对被追诉人的合法财产进行财产保全。

第二，相关规定条文结构散乱，体系性较差。有关刑事诉讼财产保全制度的规定散见在《刑事诉讼法》《民事诉讼法》以及众多司法解释和其他规范性文件中，整体而言，条文结构较为散乱，彼此之间协调性不足。司法解释和规范性文件分别规定了各机关在不同案件中分阶段的财产保全权，这种缺乏体系性的规定几乎赋予了各机关在自身主管阶段不受制约、监督的财产保全权。申言之，现有规定没有从法律层面对刑事诉讼财产保全制度进行体系性构建，司法解释和规范性文件“各行其是”,导致权力边界不清且缺乏制约监督。

第三，保全对象范围过窄，难以保障执行。在现行可采取财产保全措施的四类案件中，没收程序案件与检察机关自侦案件明确规定仅能保全涉案财产，不包括被追诉人合法财产；附带民事诉讼案件限于“请求的范围，或者与本案有关的财物”。换言之，对与案件无关的财物进行财产保全时，需依附带民事诉讼原告申请；审判阶段案件，对被追诉人涉案财产与合法财产，人民法院均可采取财产保全。简言之，在侦查、审查起诉阶段，对绝大部分刑事案件，公安机关与司法机关均不能对被追诉人合法财产采取保全措施。

财产保全的目的是为了保障执行，若仅能保全涉案财产，无法达到保障执行的目的。刑法中有大量罪名规定了“应当”并处罚金或没收财产，在实践中对于这些案件，甚至于一些“可以”判处罚金或没收财产的案件，若不及时保全被追诉人财产，则可能被隐匿或挥霍一空，在司法机关不能追缴的情况下，只能“空判”继续追缴。同时，由于涉案财产可能需要退赃退赔，将保全范围严格限制于涉案财产，排除合法财产，将大大削减财产保全保障执行的功能。

第四，救济途径缺失。《刑事诉讼法》及相关司法解释和规范性文件均未规定被追诉人针对财产保全的救济途径。与之相关的是，《刑事诉讼法》第117条规定了在司法机关对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施时被追诉人的救济途径，即被追诉人有权向作出决定的机关提出申诉或者控告，对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉(人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉)。需要说明的是，此条是针对证据保全措施的救济途径，也即，不应直接适用于财产保全措施。即便此条类推适用于财产保全措施，但由于规定过于笼统，赋予了公安机关与司法机关较大的自由裁量权，在司法实践中也难以发挥救济实效。

二、刑事诉讼财产保全制度在实践中衍生的问题

实践中，财产保全乱象丛生，在保全目的、保全审查与决定、保全执行、保全与处置关系以及救济途径五个方面，至少存在着十大问题亟待解决。

(一)在保全目的方面存在的问题

第一，证据保全与财产保全混同。现行制度下，除没收程序案件外，公安机关在侦查阶段没有采取财产保全措施的权力。换言之，在绝大部分案件中，公安机关仅能针对涉案财物进行证据保全。然而，在实践中几乎没有公安机关会认为不能对犯罪嫌疑人的合法财产采取保全措施。事实上，在许多案件中被追诉人的合法财产确实也被冠以涉案财物之名被保全，这实际上是将证据保全措施异化为了财产保全措施。但二者显然不应被混同，证据保全的目的在于保持证据的客观性，为刑事判决准确认定案件事实提供证据基础；财产保全的目的在于保持财物的价值不变性，保障刑事裁判财产内容得以执行。简言之，前者是为了固定证据，后者是为了保证财产刑的执行或追征之需。

第二，财产保全与强制措施采取存在不当关联。逮捕是保障刑事诉讼顺利进行的强制措施，其本质是对公民人身自由的剥夺，属于对人的强制措施；而财产保全措施属于对物的强制措施。无论是立法上还是理论上，二者制度目的与功能均不同，联系非常薄弱。但在实践中，二者却关系紧密，这种关系紧密的具体表现就是，如果犯罪嫌疑人愿意主动提供被保全财产，那么公安机关就可以将逮捕措施变更为取保候审措施。实践中，很多“远洋捕捞”案件都存在此类问题。

(二)在保全审查与决定方面存在的问题

由于《刑事诉讼法》及相关司法解释和规范性文件并没有规定财产保全的适用程序(包括财产保全的执行程序),加之实践中办案机关常以证据保全之名行财产保全之实，因而财产保全措施的适用实际上沿用了证据保全规定。在此情形下，便催生了诸多问题。

第一，权力缺乏外部制约。无论是《刑事诉讼法》及司法解释赋予各机关特定情形下的财产保全权，还是各机关自我扩权的实践操作，都存在权力缺乏外部制约的问题。例如公安机关拥有几乎不受监督的财产保全审查与决定权，在侦查阶段，财产保全的范围、方式等均由公安机关内部审批决定，被追诉人完全丧失诉讼主体地位。此外，在对财产保全合理性提出质疑时，公安机关往往以自我肯定回应外界批评，这严重违反了正当程序原则。

第二，超额财产保全。超额财产保全是指公安司法机关实际保全财产金额超过涉案财产金额，或者超过需要财产保全的金额。具体而言，一方面体现为，在仅应当保全涉案财产的案件中，司法机关超额保全了被追诉人的合法财产，即办案人员不当扩大涉案财物范围，采取“尽量多保全”的态度，这实际与“证据保全与财产保全混同”属于一体两面的关系。另一方面体现为，在需要保全被追诉人合法财产的案件中，实际保全金额超过需要保全的财产金额，同样表现为可保尽保。在案件事实尚未查清、涉案金额不明的案件中，超额财产保全具有一定的合理性。这类案件由于案情复杂，公安机关可能会对与犯罪嫌疑人有关的财物均采取保全措施，以防止财产转移。在不考虑保全期限的情况下，此种情形的保全具有一定的必要性。但在一些涉案金额相对明确的案件中，明显超额保全财产的保全情形也屡见不鲜，公权力可以几乎不受限制地保全公民的合法财产。客观来讲，“一揽子查扣冻”固然有利于保障被害人的财产权利，但在缺乏法律明确规定的情形下超额财产保全，无疑是对程序法定原则的违反。

第三，违反比例原则。由于财产保全是在犯罪未被证明之前对物采取的强制措施，是一种基本权干预手段，且可能是无法预见终期的不定期持续干预措施，是最严重影响经济活动自由的财产权干预，因此在任何阶段财产保全措施的适用都应当遵循比例原则。但在实践中，许多办案机关尚未有此认识，违反比例原则的行为主要体现在两方面：一是前文提到的超额保全。二是在可以保全对受干预人影响较小财物的情况下却保全对受干预人影响较大的财物。例如，在涉企案件中，冻结企业基本账户或者全部账户，以致企业无法正常开展经营活动，典型案例是“义乌冻卡事件”。

(三)在保全执行方面存在的问题

第一，财产保全告知程序不规范。财产保全告知程序不规范主要体现在两方面，即不告知保全结果和不告知保全理由。一方面，及时告知是及时救济的前提，而不及时告知可能对财产所有人造成重大损失。虽然保全并不会实际处分财产，但是在民商事活动中，仅限制财产权利就足以影响交易的进行，进而造成财产损失。另一方面，不告知保全理由会导致财产所有人无法针对性提出辩解意见，既无法定分止争还容易激化矛盾。

第二，可能造成财产被侵吞的风险。为对保全财产留痕，《刑事诉讼法》第142条规定对被采取保全措施的财物应当“当场开列清单”。需要说明的是，这是对证据保全的规定，实践中财产保全亦沿用此规定。但此规定并没有得到很好的落实，主要表现为不当场开列清单或财产不列入清单。

一方面，不当场开列清单的行为明显违反《刑事诉讼法》规定，但此种行为并不会受到任何程序性制裁。另一方面，对于财产不列入清单，虽然不能依据这种行为直接推定办案人员有意侵吞财产，但亦不能排除此嫌疑。开列清单是确保保全程序公正的源头，规范办案机关开列清单行为，保障被追诉人核实清单并签字确认的权利是明晰责任的前提，既能防止被追诉人遭受莫名损失，又能避免办案机关“背黑锅”。但目前立法及司法实践对此均不够重视，尤其是立法上对负责保全财产相关人员的责任不明确、缺乏惩戒措施，导致缺乏有力的外部监督和有效的内部制约。

第三，可能造成财产大幅度贬值的风险。财产保全的目的是为了保障财产刑的执行或财产追征，因此在保全过程中应尽可能避免财产贬值。在实践中，被保全财产除了存款以外，最常见的就是房屋与汽车。就房屋而言，近年来房地产行情下行，房价整体处于下降趋势；就汽车而言，被扣押的车辆完全处于闲置状态，长期闲置未使用的汽车的贬值率甚至大于使用中的汽车。加之，刑事诉讼周期普遍较长，容易导致被保全房屋、车辆的价值大幅度贬损。在此情形之下，即便被追诉人申请办案机关尽快处置财产变现，几乎也不会被同意。原因在于：一方面，办案机关是否有此义务不明确。《刑事诉讼法》第245条第1款规定：“……对违禁品或者不宜长期保存的物品，应当依照国家有关规定处理。”此规定并没有明确“不宜长期保存”的标准，通常理解如蔬菜水果生鲜等长期保存会变质的物品当然属于“不宜长期保存的物品”,但长期保存会大幅度贬值的物品是否属于“不宜长期保存的物品”尚有争议。《公安机关办理刑事案件程序规定》第236条未将价格波动作为考虑因素，《刑事诉讼法》第439条规定“市场价格波动大的财产”可以先行处置，但需要经院长批准。另一方面，提前处置财产可能会增加办案机关的风险。一旦被追诉人在财产处置后对处置价格提出异议，办案机关、办案人员的处置行为合法性可能面临审查。从降低办案风险的角度考虑，办案机关、办案人员也倾向于不处置被保全财产。

(四)在财产保全与财产处置衔接方面存在的问题

在实践中，查扣冻的财物价值往往高于应当追缴的财物数额，由于人民检察院并未针对超出部分财物提出追缴请求，这部分财物事实上往往无法进入法庭审理程序，法院一般也不对其作出实质处置。此时，财产保全的效力如何?另外，当刑事判决对被保全财产作出实质处置后，财产保全的效力又如何?这两个问题实际涉及财产保全与财产处置的衔接关系。在现行制度下，财产保全效力终止时点不明确，理论上来说，只要未解除保全措施即保全持续有效，这样一来，就会在财产保全与财产处置之间产生两重矛盾。

第一重矛盾由前一问题引发，即判决未处置被保全财产但财产保全却持续有效，这会产生国家非法保全问题。这一问题又会衍生另外两个问题：一是一审判决未处置被保全财产，但因上诉或抗诉致判决尚未生效时，财产保全的效力如何认定的问题；二是刑事判决未处置被保全财产，且判决生效以后，财产保全的效力如何。就前者而言，《刑事诉讼法》及司法解释和规范性文件均没有规定，实践中也没有太多人关注，比较统一的处理方式是财产保全措施继续有效，这种做法值得商榷。虽然一审判决尚未生效，但判决未处置被保全财产说明一审法院认为被保全财产没有处置必要，如此也就没有继续保全的必要。在此情形下，继续保全缺乏正当性根基。就后者而言，若生效判决未处置财产，《刑事诉讼法解释》第449条第1款规定了“由查封、扣押、冻结机关依法处理”,该规定过于模糊导致实践中常常作出对被追诉人不利的推定，即认为财产保全措施仍然继续有效。第二重矛盾是由后一问题引发的，即财产被判决处置以后若保全措施仍然有效，将产生国家保全“国家财产”的乱象。一味认定只要保全机关未解除保全措施保全即有效，就会产生如下结果：当判决没收被保全财产后，财产归属于国家，但财产保全措施仍然有效，进而产生国家保全“国家财产”的问题。

综上，财产保全的目的是确保财产处置判决落实到位，当财产处置结果(包括未处置)已经确定的情况下，有必要明确财产保全的效力，从而厘清两者之间的关系。

(五)在财产保全救济方面存在的问题

《刑事诉讼法》第117条规定了被追诉人的申诉权，但该规定只是笼统地表述了申诉权而无具体、明确的程序性设计，无法真正弥补实践不足。从司法实践来看，一查到底、一扣到底、一押到底情况比较普遍，加之欠缺中立的审查，公安机关、人民检察院对于解除保全措施的申请多倾向于不同意。

总体而言，我国刑事诉讼财产保全领域存在如此之多的问题，原因是多方面的。首先，规则短缺导致无法指引实践。《刑事诉讼法》仅有两个条文规定财产保全，且仅在两类案件中可以适用财产保全措施。实践中，大量的财产保全均是在没有法律依据的情况下采取的，因而各地办案机关在适用标准、措施执行方面不统一。其次，检察机关对部分公安机关趋利执法的默许态度纵容了不当保全行为。在部分案件中，办案机关执法的最大驱动力就是利益，财产保全作为财产处置的前置措施，成为趋利执法的强有力工具。趋利执法的终极目的，或是试图依靠非税收入特别是罚没收入来弥财政缺口，或是过度将财产执行金额作为打击犯罪的成果。在此类案件中，公安机关在前端趋利执法，检法机关默许并不纠正公安机关的行为，导致超额保全、一保到底等问题频繁出现。最后，公权力缺乏监督制约所产生的权力惰性亦会滋生不当保全行为。由于区分应保全金额、应保全财物，或对已保全财产进行保全必要性审查等，会增加办案人员工作量，加之对于错误保全缺乏有效的程序性约束或惩戒措施，权力自然就会产生惰性而选择“性价比”最高的可保尽保、一保到底方式，这也是权力恣意的体现。

三、完善刑事诉讼财产保全制度的经验借鉴

完善我国刑事诉讼财产保全制度可以借鉴我国民事诉讼财产保全制度和域外刑事诉讼财产保全制度的有益经验。一方面，与刑事诉讼财产保全制度尚处萌芽期不同，我国民事诉讼财产保全制度趋于成熟。虽然两类诉讼存在本质区别，但是关于财产保全的原则、规则是相通的。民事诉讼财产保全制度扎根中国已久，刑事诉讼财产保全制度对其吸收、借鉴，既能充分观照我国国情，又有利于构建内在协调的制度体系。另一方面，在域外，德国财产保全制度(扣押与假扣押)形成已久且近年来再次修法完善，分析其制度内涵，亦可对我国本土制度之完善进行“验证性研究”。

(一)本土借鉴：民事诉讼财产保全制度

1991年公布施行的《民事诉讼法》将财产保全制度从审判程序编中分离出来，独立成章，置于总则之下，体现了立法者对财产保全的制度定位。现行《民事诉讼法》在总则中明确区分证据保全与财产保全，前者规定于第六章“证据”部分，后者规定于第九章“保全和先予执行”部分。对于第九章中的“保全”,根据保全的阶段，可以分为诉前保全与诉中保全；根据保全的对象，可以分为财产保全与行为保全。本文的分析内容仅限于诉中财产保全制度。

第一，采取财产保全的主体。在民事诉讼中，法院是采取财产保全的唯一主体。在案件多、周期长、执行难的大背景下，民事诉讼财产保全在实践中被大量申请、适用。面对近年来财产保全案件的激增，各地法院纷纷设立财产保全中心，由专人专办财产保全案件。以重庆市为例，三级法院均设立了民事财产保全中心，由执行局负责业务指导及管理，其与执行局内设机构各自独立，专职负责民事财产保全工作。由财产保全中心行使财产保全权的优势在于：其一，专人专办，提高效率；其二，依托执行局“总对总”网络查控系统，可快速、精准在线保全。

第二，财产保全的条件。《民事诉讼法》第103条第1款规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行……的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全……。”一般认为，“使判决难以执行”的识别较为简单，只要存在被告转移或处分财产的风险，就可以接受原告的申请采取保全措施。实践中，在审查诉中财产保全申请时，对“使判决难以执行”的审查较为形式化(诉前财产保全审查较为严格),只要申请保全金额没有超过诉讼标的金额，法院几乎不会以此为由驳回申请。

第三，财产保全的审查与执行。财产保全审查程序既可以依当事人申请启动，也可以由人民法院依职权启动。此外，财产保全审查内容均较为形式化，一般来说，除了材料是否齐全以外，审查重点在于如前所述的申请保全金额是否超过诉讼标的金额、是否提供担保。值得一提的是，虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民事诉讼法解释》)第152条规定了申请财产保全是否应当提供担保以及担保的数额由人民法院决定，但在实践中除了《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》(以下简称《财产保全规定》)第9条规定的情形外，其他案件几乎均要求提供担保，申请人大多也会通过保险公司出具保函的方式提供担保。

财产保全的执行应当遵循比例原则。《财产保全规定》第13条规定：“被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。人民法院对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。”这是平衡原被告双方权利的结果，目的是既保障未来的执行，也防止对被告的过度侵害。此外，根据《民事诉讼法》第106条的规定，人民法院保全财产后，应当立即通知被保全财产的人。如果被告对财产保全有异议，及时通知有利于其及时寻求救济。

第四，财产保全反担保。它是指为了确保因错误解除财产保全给申请人造成的损失能够及时得到赔偿，被申请人按照要求提供担保，法院裁定解除财产保全的诉讼行为。《民事诉讼法》第107条规定：“财产纠纷案件，被申请人提供担保的，人民法院应当裁定解除保全。”相关司法解释还对本条予以了细化：其一，《民事诉讼法解释》第167条规定：“财产保全的被保全人提供其他等值担保财产且有利于执行的，人民法院可以裁定变更保全标的物为被保全人提供的担保财产。”其二，《财产保全规定》第22条规定：“财产纠纷案件，被保全人或第三人提供充分有效担保请求解除保全，人民法院应当裁定准许。被保全人请求对作为争议标的的财产解除保全的，须经申请保全人同意。”

第五，财产保全的救济途径。其可分为请求解除财产保全措施以及请求赔偿损失。对前一救济途径，根据《民事诉讼法》第111条、《民事诉讼法解释》第171—172条，当事人、利害关系人可以对保全裁定向作出裁定的人民法院申请复议一次，复议期间不停止裁定的执行。此外，根据《财产保全规定》第27条，如果被保全财产非诉争标的，案外人对保全裁定或者保全裁定执行行为不服，可以提出异议；如果不服人民法院针对异议的裁定，还可以提起执行异议之诉。对后一救济途径，根据《民事诉讼法》第108条，如果财产保全申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。

我国民事诉讼财产保全制度对刑事诉讼财产保全制度而言，其可资借鉴之处至少体现在以下五方面：其一，设置相对独立的机构专人办理财产保全案件，这既体现专业性，又能平衡公正与效率之间的关系；其二，设置宽松的适用条件以实现财产的保全目的，但严格限制财产保全金额，不能超过诉讼标的金额；其三，财产保全的执行遵循比例原则；其四，允许受干预人置换被保全财产，在保障执行的情况下尽可能减少对受干预人的负面影响；其五，提供明确的救济途径。未来在完善刑事诉讼财产保全制度时，可将上述五方面融入其中，在确保判决执行与保障被告人财产权之间达致平衡。

(二)域外借鉴：德国刑事诉讼财产保全制度

2017年，《德国刑法财产剥夺改革法案》重构了财产剥夺制度，修正了《德国刑法典》有关没收的规定以及《德国刑事诉讼法》有关财产保全的规定。修法后，《德国刑事诉讼法》第111b条至第111p条规定了财产保全制度，具体规则涵盖保全没收之扣押、保全追征之财产假扣押、保全扣押之核准与执行、扣押物之管理。德国刑事诉讼财产保全制度的改革时间较近，立法文本相对完善，实务经验相对丰富，对我国完善刑事诉讼财产保全制度具有一定的借鉴意义。

第一，财产保全类型。根据没收的对象不同，《德国刑法典》中的没收可以分为“利得物之没收”与“替代价额之追征”。财产保全作为确保没收执行的手段，亦依据“利得物之没收”与“替代价额之追征”的区别分为扣押与假扣押。扣押是保全将来国家取得具体利得物之所有权或权利，乃是针对具体特定物之保全，此处的特定物包括犯罪所用、犯罪所生、犯罪预备之物或犯罪所得之物；假扣押是依替代价额额度保全受干预人责任财产，使国家金钱债权得以实现，只要能够满足国家金钱债权的实现，被追诉人的任何财产都可以被保全。

第二，实体条件。对于扣押，《德国刑事诉讼法》第111b条第(1)款规定：“若有理由认为没收或禁用设备之要件成立，为了保全执行得扣押之。”对于假扣押，《德国刑事诉讼法》第111e条第(1)款规定：“若有理由认为没收替代价额之要件成立，为了保全执行，得对受干预人之动产及不动产命令财产假扣押。存在重大理由为此认定时，应当命令财产假扣押。”可见，无论是扣押还是假扣押，《德国刑事诉讼法》均进行了阶段性规定，区分为“可以扣押”与“应当扣押”。“可以扣押”需具备两个实体条件：其一是有理由认为存在没收的可能；其二是符合比例原则，有保全的必要。当“有理由”演变为“存在重大理由”时，则司法机关没有裁量余地而应当扣押。

此外，《德国刑事诉讼法》第111e条第(2)款与第(3)款还规定，除为了没收替代价额之外，当已有判决或处刑命令(未生效)时，可以为了保全罚金或者刑事诉讼费用进行假扣押，但不得为了保全执行费用而进行假扣押。

第三，决定程序。在决定主体上，法院、检察官、侦查人员均有决定权限。原则上由法院决定是否扣押或假扣押，例外情形下检察官和侦查人员亦可以决定：其一，延迟扣押或者假扣押有危险时，检察官可以决定；其二，延迟扣押有危险且扣押(不包括假扣押)财产为动产时，侦查人员亦可以决定。在审查程序上，原则上由法院事前审查，当检察官决定扣押与假扣押时，应当在一周内申请法院确认。需要说明的是，扣押动产时，无需法院确认。

第四，扣押动产的返还、发还与假扣押执行的撤销。扣押动产的返还是指将动产返还受干预人。《德国刑事诉讼法》第111d条第(2)款规定了两种情形：其一，受干预人支付被扣押动产等值金钱的，可以将被扣押动产返还受干预人；其二，视受干预人提供担保或遵守特定条件的情况，在保留随时撤销权下，将被扣押动产返还受干预人使用直至诉讼终结。两种返还的效果不同，前者丧失扣押的效力，受干预人可以随时处分；后者保留扣押的效力，禁止处分。

扣押动产的发还是指将动产发还最后占有人、受害人或第三人。《德国刑事诉讼法》第111n条规定，当被扣押动产不再为刑事诉讼所需要时，可以发还给动产最后占有人；若有明确的受害人且该动产系受害人因犯罪行为而被剥夺的，则发还受害人；若有明确的第三人且第三人的请求权足以阻断对最后占有人、第三人的发还，则发还第三人。

假扣押执行的撤销，不同于假扣押命令的撤销，是指对假扣押执行措施的撤销。《德国刑事诉讼法》第111g条规定了两种撤销假扣押执行措施的情形：其一，若受干预人按照假扣押命令中记载的金额提存时，应撤销执行措施；其二，当假扣押是为了确保执行罚金或刑事诉讼费用而命令的，若被告人以其需要扣押物支付律师费、其个人或家庭生活费为由时，应撤销假扣押执行措施。

第五，救济程序。无论受干预人是对(假)扣押命令不服，还是对执行行为或财产管理行为有异议，均可以向有管辖权的人民法院申请裁判。

《德国刑事诉讼法》类型化财产保全情形，并相应规定了不同的规则，构建了更为精细的财产保全制度。对德国刑事诉讼财产保全制度进行验证性分析，可以发现与我国民事诉讼财产保全制度相似的两点：其一，为保障顺利执行，德国刑事诉讼财产保全条件相对宽松，程序相对严格，需通过司法审查；其二，设置了财产置换相关制度，即扣押动产的返还。德国法规定验证了此两点之合理性，而在这两点之外，德国刑事诉讼财产保全制度亦有值得我国借鉴之处：其一，由于司法审查相对耗时，而财产保全又注重时效，因而《德国刑事诉讼法》又规定了司法审查的例外以及例外情形下的司法确认。其二，由于财产置换需要提供等值财产，适用范围有限，因此《德国刑事诉讼法》还规定了保留撤销权下的动产返还、动产的发还以及假扣押执行的撤销规则，这样既赋予了受干预人在特定条件下取回被保全财产的权利，又为办案机关返还(发还)财产提供了法律依据，可以尽量避免出现一押到底的情况。从上述规则可以看出，德国刑事诉讼财产保全制度采取了实体条件标准较低、程序较严、区分原则与例外的模式，体现了立法者力求在各方利益间寻求平衡的态度，这为完善我国刑事诉讼财产保全制度提供了有益经验。

四、刑事诉讼财产保全制度的完善思路

鉴于目前刑事诉讼领域司法工作人员对“刑事诉讼财产保全”的认识模糊，长期将其与证据保全混同，因此，在立法上，应当将“刑事诉讼财产保全”在总则中独立成章，或将财产保全措施纳入总则第六章“强制措施”,从而形成囊括对人、对物的强制措施体系，并围绕基本原则、适用条件、审查程序、执行程序、保全与处置衔接、救济途径六大方面完善我国刑事诉讼财产保全制度。

(一)确立财产保全基本原则

第一，正当程序原则。正当程序原则要求官方追究犯罪的一切活动，必须通过适当的法律程序进行，为此，官方的强制权力必须受到立法和司法的严格控制；被官方怀疑或指控有罪的公民的个人权利必须得到严密的保障；司法机关必须独立、公正地行使裁判权，在官方追究犯罪的合理需要与人民的权利保障之间保持适度的平衡。以正当程序原则为指导，刑事诉讼财产保全制度的完善应当符合以下三要素：其一，程序法定。为此，应当改变当下法律规定缺失、司法解释越权的现状，在《刑事诉讼法》中详细规定采取财产保全措施的程序，实现有法可依。其二，严格控制权力。对采取财产保全措施的权力，应当从制度层面建立监督与制约机制，防止权力恣意，同时在司法实践中严格贯彻落实。其三，充分保障权利。财产受干预人属于天然的弱势方，应当充分保障其救济权利，尤其是保障其解除财产保全措施的权利与主张赔偿损失的权利。

第二，比例原则。比例原则作为一项公法原则，要求公权力在运行过程中，不能在必要限度之外侵犯私权，这既是限权的要求，也是维权的保障。比例原则包括三个子原则，即适当性原则、必要性原则和均衡性原则。其中，适当性原则考量的是手段是否有助于目的实现；在此基础上，必要性原则要求在所有相同有效实现目标的手段中必须选取最温和、对权利损害最小的手段；均衡性原则进一步审查手段产生的损害与目的追求的利益之间的平衡性。在刑事诉讼财产保全制度中，比例原则的确立有助于对规则的解释以及对办案人员行为的规制。例如，当存在多种可保全财产情形时，应当保全对受干预人影响最小的财产。再如，在等值财产追缴、没收数额无法准确计算而估算时，应当本着“就低不就高”的原则。此外，在保全期限上，从解释论出发可以认为，除判决处置了财产外，刑事诉讼的诉讼期限同时构成了保全的最长持续期限。

第三，司法审查原则。司法审查是指司法机关对侦查机关所采取的涉及人身、财产以及公民相关权益的强制措施予以审查并确定是否予以批准、认可。目前，因司法审查程序缺失，权力缺乏有效的外部制约，防止侦查机关违法财产保全在很大程度上只能依赖于侦查机关的自我监督。改革这一结构性缺陷的关键是引入“中立性因素”,由中立第三方对是否保全进行审查决定。随之而来的问题是，人民检察院、人民法院均属于司法机关，财产保全由哪一机关审查更为妥当?笔者认为，财产保全应由人民法院审查，原因在于：其一，人民检察院与公安机关共同作为刑事案件的大控方，具有共同的利益，检察机关决定模式难以保障检察院审查的中立性。其二，各地法院已广泛建立民事财产保全中心，因而可以此为基础配备具有刑事办案背景的司法人员，将民事财产保全中心构建为财产保全中心，同时行使刑事诉讼财产保全权，这样既能节约司法资源又能促进权力行使的协调、统一。其三，财产保全属于对物的强制措施，与国际追赃密切相关，是解决跨境犯罪和资产外流问题的关键制度。国际上多数国家采取法院司法审查，我国将财产保全司法审查权交由人民法院，这种做法更容易为多数国家理解与接受，方便国际交流与合作。考虑到打击犯罪与权利保障的平衡，司法审查可以采取事前审查与事后审查相结合的方式，下文详述。

(二)明确财产保全适用条件

如前所述，无论是我国民事诉讼法亦或是德国刑事诉讼法，对财产保全的条件设置均较为宽松，这与财产保全的功能定位相适应，过于严苛的条件无法实现财产保全的目的。具体而言，一方面，不宜限定财产保全措施的适用案件范围。现行《刑事诉讼法》及相关司法解释等文件仅在部分案件中规定可以适用财产保全措施，这既无法满足实践需求也没有理论依据，未来应允许所有案件均可采取财产保全措施。另一方面，“有理由认为财产保全的目的成立”时，即可启动财产保全程序。结合我国《刑法》第34条规定的财产刑、第64条对处理犯罪物品的规定，财产保全的目的应当包括为保障罚金、没收财产的执行，或对违法所得的追缴、责令退赔，或对违禁品和供犯罪所用的本人财物的没收。具体条文可考虑设置为：“当有理由认为可能出现以下判处附加刑或处理犯罪物品情形之一的，为了保障执行，可以保全犯罪嫌疑人、被告人财产：(一)判处罚金或没收财产的；(二)追缴或责令退赔违法所得的；(三)没收违禁品或供犯罪所用的本人财物的。”需要说明的是，“有理由认为”应当是有证据支撑，而非办案人员主观臆测。

(三)完善财产保全审查程序

与宽松的适用条件不同，审查程序则应当严格，如此既有助于实现保全的目的，又可以尽可能避免当事人权利被侵害。在审查主体设定上，应贯彻司法审查原则，采取事前审查与事后审查相结合的方法，即原则上财产保全裁定应当由人民法院作出，特定情况下可以由办案机关先行保全并在七日内向人民法院申请确认保全效力。特定情况包括以下两种情形：一是在犯罪现场或在犯罪嫌疑人身边发现属于犯罪嫌疑人财物，不立即保全存在转移风险的；二是在执行搜查过程中发现犯罪嫌疑人财物，不立即保全存在转移风险的。为防止例外演变为实践常态，可以从错误保全的责任承担上倒逼办案机关遵守司法审查原则，对此将在下文“救济程序”中详述。

(四)完善财产保全执行程序

第一，明确执行主体。人民法院作出保全裁定的，可以交由本院执行局执行，也可以交由申请财产保全的办案机关执行。这是由于依托执行局“总对总”网络查控系统，可以实现线上采取保全措施的，直接交由执行局保全效率更高；线上无法采取保全措施的财产，再交由办案机关执行。

第二，规范告知程序。在告知程序上，正当程序要求任何人在受到不利对待时，有权要求用权者听取自己的陈述和申辩，即享有“告知”和“听审”的基本权利。对此，首先，应当对被保全财产开列清单，由侦查人员、见证人签名，持有人非犯罪嫌疑人的，还应当由持有人签名或盖章，犯罪嫌疑人在现场的应当交由犯罪嫌疑人核对并签名，犯罪嫌疑人不在现场的应当同步录音录像(通过线上保全的除外)。被追诉人主张有财产未列入清单的，办案机关应当承担未保全该财产的证明责任，如提供被追诉人签名的清单、完整的同步录音录像、线上保全记录，如无法提供或提供的证据不足以证明未保全该财产的，办案机关应当承担赔偿责任。其次，应当书面告知保全的结果与理由。告知保全的结果时应当明确裁定保全的金额、被保全的具体财产。告知保全的理由时应当明确符合财产保全哪一情形，以及相关法条、证据。如未按要求书面告知，应承担相应法律责任，如予以补正、重作甚至无效等。此外，书面告知的对象既包括被追诉人，也包括财产持有人。最后，办案人员应当听取被追诉人、财产持有人的意见并予以记录。

第三，确立财产保全担保与返还规则。实践中，被保全财产或因诉讼周期过长而面临大幅贬值风险，或因对被追诉人日常生活或生产经营至关重要而有返还之必要，因此应当允许在被追诉人提供担保的情况下返还被追诉人财产。就此可借鉴《民事诉讼法解释》第167条的规定，以财产价值与执行难度作为考量因素设置条文。具体为：被追诉人或案外人提供其他等值担保财产且不会增加执行难度的，人民法院可以裁定变更保全财产为被追诉人或案外人提供的担保财产；被追诉人或案外人提供其他等值担保财产且更有利于执行的，人民法院应当裁定变更保全财产为被追诉人或案外人提供的担保财产。被追诉人或案外人申请变更保全财产应以一次为限。

考虑到实践中确实会存在被追诉人或案外人无法提供等值担保财产但继续保全会对被追诉人造成严重损失的情形，可以借鉴《德国刑事诉讼法》第111d条第(2)款的规定设置条文，赋予审查机关一定的自由裁量权，具体为：被追诉人或案外人提供担保财产的，人民法院可以在保留随时撤销权的情况下，将被保全财产交由被追诉人继续使用至刑事诉讼终结。这与上文两种返还保全财产情形的区别在于，上文两种情形中财产返还后被追诉人可自由处置，本段所举情形下被追诉人仅能使用而不能任意处置被返还财产，且人民法院可以随时撤销返还，重新保全。

(五)明确财产保全的效力期间

以《刑事诉讼法》第245条第3款规定的“人民法院作出的判决，应当对查封、扣押、冻结的财物及其孳息作出处理”为基础，明确判决后财产保全的效力以及后果。首先，当判决书未处置被保全财产时，说明保全目的落空，判决作出后保全效力自行消灭，办案机关应当立即解除保全措施。需要说明的是，无论是一审判决(未生效)还是二审判决，此时均以判决作出的时间点作为保全效力消灭的时间点。其次，当判决书判决没收被保全财产时，判决生效后财产自动归国家所有，保全效力消灭；判决生效前，保全效力不变。此外，当判决书判决变卖、拍卖被保全财产时，保全效力止于拍卖、变卖成交时。

如此一来，便明确了财产保全与财产处置的关系。一方面，只要判决书中未处置被保全财产，保全效力即消灭，避免因办案机关推诿而使被追诉人奔波于申诉及执行异议等程序之间；另一方面，当判决没收财产时，一旦判决书生效，保全效力即消灭，避免出现国家保全“国家财产”的矛盾。

(六)完善财产保全救济程序

财产保全的救济途径可以分为解除保全措施与请求损害赔偿。就解除财产保全措施而言，被追诉人、财产持有人可以向作出财产保全裁定或确认先行保全效力的人民法院申请复议；对复议结果不服的，可以向上级人民法院申请复核。就损害赔偿而言，赔偿范围不应仅限于直接损失，还应当包括预期利益损失。对此，建议修改《国家赔偿法》第36条关于赔偿范围的规定，将申请预期利益损失的权利赋予申请主体。在赔偿主体上，人民法院裁定保全的，赔偿主体为人民法院；人民法院确认先行保全效力的，赔偿主体为人民法院和先行保全机关。在办案责任上，当发生保全错误时，人民法院裁定保全的，申请保全的承办人与裁定保全的法官均无需承担责任；人民法院确认先行保全效力的，应当对先行保全的承办人进行内部处分(确认先行保全效力的法官无需承担责任)。在先行保全错误时，设立对申请保全承办人的内部惩戒后果，倒逼办案机关尽可能申请保全而非先行保全，以此完善以事前审查为原则、事后审查为例外的司法审查制度。

五、结 语

目前《刑事诉讼法》对财产保全措施的制度供给较少，既不成体系亦多有疏漏。刑事诉讼财产保全制度规定供给短缺以及“重人轻财”的传统司法观念，导致实践中产生了诸多财产保全乱象。随着权利意识的觉醒，制度缺失对司法公正、司法公信力的负面影响愈发明显，《刑事诉讼法》第四次修改有必要完善刑事诉讼财产保全制度。本文通过对现有规范的梳理及检视，针对实践中存在的问题，在比较借鉴我国民事诉讼财产保全制度和德国扣押与假扣押制度的基础上，为完善我国刑事诉讼财产保全制度提供了思路。但囿于篇幅，本文无法对刑事诉讼财产保全相关问题进行全面分析。就此主题，尚有诸多问题可进一步探讨，如证据保全与财产保全竞合时的适用、替代价额保全的价值评估规则、对共有财产的保全、对案外人财产的保全、财产保全的期限等问题。对上述问题进行反思性研究，符合构建中国自主法学知识体系的主体性要求，本文抛砖引玉，期待有更多佳作问世。

作者：艾明 张洋

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