刑事诉讼管辖变更问题的理论阐释与制度反思

刑事诉讼“管辖变更”的基本含义可理解为，刑事案件与原定专门机关之间的管辖关系发生改变，案件由另一机关办理。管辖变更既可能涉及不同职能机关间之间的管辖调整，也可能发生在同类机关的级别和地域范围内。在规范性文件中，“变更管辖”或“改变管辖”等常被用来描述诉讼中管辖关系的改变，例如《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《公安机关规定》）第185条载明的“变更管辖”，《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《检察院规则》）第22条载明的“改变管辖”。从时间逻辑上看，管辖关系产生是管辖变更的前提，从而依此划定管辖变更在《刑事诉讼法》中的明确边界。从学理上解释，管辖被界定为刑事案件受理权限划分的问题，案件被专门机关正式受理可视为管辖关系的开始，此后在刑事诉讼阶段不改变的情况下，案件被转移至其他专门国家机关受理，即构成管辖变更。同时，还存在管辖关系未形成，但产生“变更效果”的情况。一种是在管辖关系尚未实际形成时，管辖权已有明确的法律规定（即法定管辖），但是没有按照法定规则确定实际管辖。一种是受理案件的侦查机关确定后，公诉管辖和审判管辖也被预设，检察院和法院在做出案件受理决定前对本院是否拥有管辖权进行审查，从而引起案件被移送至其他专门国家机关或退回前序机关。在前述情况下，管辖关系虽未实际形成，但存在应当按照法定管辖规则确立管辖关系的合理期待和管辖关系形成的准法律效力。

2024年12月，《人民法院第六个五年改革纲要（2024-2028）》强调“健全和规范指定管辖和集中管辖适用，完善管辖权争议解决机制”，《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》提出要“规范刑事案件指定管辖工作”。2025年7月，《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》提出要“完善案件提级管辖”。这些文件对指定管辖、提级管辖、集中管辖和管辖权争议解决等有关于管辖权变更的规则都提出了完善的要求，旨在于新的实践背景下全面优化刑事诉讼管辖制度。因此，当下应从一种整体性视角审视我国刑事诉讼的管辖变更规则构成。同时，我国刑事管辖制度既有的诉讼化构造缺失、当事人权利保障不足等问题依然存在，也有待进一步解决。基于此，本文以管辖变更规则与实践为整体性的研究对象，以法定管辖秩序与管辖变更的不变与变、稳定与灵活为区分视角，以整合性的思路梳理管辖变更规则内容，探讨其理论基础和提出制度完善思路。

一、刑事诉讼管辖变更的规范构成与构造特征

我国刑事诉讼法及司法解释结合变更原因与方式，规定了复杂的管辖变更类型。要深入分析管辖变更的理论与实践，首先需对其规范构成与构造特征做全局性描述。

（一）刑事诉讼管辖变更的规范构成

纵观《刑事诉讼法》的管辖变更规则，其细分结合了管辖变更的原因和管辖变更的方式，呈现出法定管辖规则不适用和管辖错误两大类型。

第一大类型是法定管辖规则经判断在个案中不适用，由之引起的管辖变更。该类型管辖变更的主体，《刑事诉讼法》规定为上下级法院、同级法院和上级法院指定的其他同级法院，《公安机关规定》和《检察院规则》进一步规定了案件管辖能够在上下级机关之间、同级机关之间和上级法院指定的其他同级机关之间发生变更。该类型管辖变更的方式，解释性文件做了详细列举。公安机关的变更方式包括并案管辖、指定管辖和提级管辖。检察机关的变更分为侦查立案管辖变更和审查起诉管辖变更，《检察院规则》侦查立案管辖变更可以使用指定侦查、提级侦查和并案侦查方式，审查起诉管辖变更可以使用移送管辖和提级管辖方式。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《最高法解释》）规定法院的变更方式包括基层法院可以将属于自己管辖的案件移送至上级法院，以及上级法院通过指定管辖进行管辖变更。就管辖变更方式的具体实现手段，包括指令或者协商等形式。就引起管辖变更的事实性条件，《刑事诉讼法》第24条规定为“必要”“案情重大、复杂”，第25条规定“更为适宜”，第26条规定“必要”。解释性文件在规定不同管辖变更方式的条款中分别做了详细规定。大部分规则对适用条件做了开放式规定，表述为“特殊情况”“必要时”或“更为适宜”，可由其他专门机关管辖。

上述关于管辖安排的规则并不都属于管辖变更规则，其兼含了管辖不明分配、管辖争议分配和把案件分配至没有法定管辖权依据的机关。例如《检察院规则》第22条把管辖有争议和需要改变管辖的案件并列为指定管辖的对象，《公安机关规定》第22条把管辖不明确、有争议和情况特殊的案件并列为指定管辖的对象，《最高法解释》第20条规定管辖不明的案件可以由上级法院指定管辖。前两种情形并不完全属于管辖变更，除非是有专门机关已做出案件受理决定且其他专门机关提出异议，它实则是法定管辖关系无法实现时的确立手段，只有把案件分配至没有法定管辖权依据的机关，才符合管辖变更的应有之义。当管辖关系已经形成，其他机关提出不同主张时，对管辖不明和管辖争议案件的指定管辖才可能引起管辖变更。综上所述，此类管辖变更规则以法定管辖规则在个案中不宜适用为原因，以裁量性管辖决定取代法定管辖规则。

第二大类型是原已形成的管辖关系或因侦查管辖确立而被“预决”的管辖关系，因不再符合法律规定而需要予以变更。可以把这种情况称为因管辖错误而导致的管辖变更。《公安机关规定》第29、30条分别规定了侦查过程中发现案件应当由其他机关调查或检察机关侦查的管辖变更情形；第184条规定了公安机关经立案侦查后发现案件不属于自己管辖的案件移送程序。《检察院规则》第17、18条分别规定了侦查过程中发现案件应当由其他机关调查或公安机关侦查的管辖变更情形；第328条规定了在审查起诉时发现案件不属于本院管辖的而应当将案件移送至有管辖权的检察院的情形；第357条规定了检察院在审查起诉阶段发现先前职能管辖错误的变更情形。《最高法解释》规定，当发现并案审理的案件中有应属于上级法院管辖的，全案应移送至上级法院审理；基层法院发现自己管辖的案件可能需要判处无期徒刑、死刑的，应当把案件移送至上级法院；法院在收到公诉案件起诉书后应当审查是否属于本院管辖，不属于本院管辖的应把案件退回检察院。违法所得没收程序、强制医疗程序等特殊程序等管辖变更规则与普通程序基本一致。在二审和审判监督程序中，上级法院发现前审管辖错误的，应当把案件发回应管辖的法院重审。此类管辖变更规则是不符合法定管辖规则的错误管辖事实的纠正机制，目的在于使案件管辖恢复到法定管辖的应然状态。规范上，由于管辖错误引起的变更不存在裁量的空间，只需要把案件移送有权管辖的机关，但在实践中依然存在是否构成管辖错误的认识争议，因此也需要通过协商或指令的方式予以实现。

（二）刑事诉讼管辖变更的构造特征

在厘清规则框架的基础上，管辖变更作为刑事诉讼活动，理应置于诉讼理论的框架下加以归纳。从诉讼构造所包含的主体、对象与行为的三方面来看，我国当前的刑事诉讼管辖变更制度主要存在三个特征：主体参与失衡与决定错位，对象目的多元与运作一体，行为类型完备与程序短缺。

1.管辖变更主体：参与失衡与决定错位

纵观现行规则，管辖变更主体层面具有两个突出特征：一是管辖规则侧重于创设和调整专门机关主体之间的管辖变更规则，对于当事人主体参与的规定极少。如前文所述，《刑事诉讼法》及其解释性文件创设了不同职能机关之间、相同职能专门机关不同级别之间、相同级别专门机关不同地域之间的管辖变更主体、方式、手段和条件。在不职能机关出现管辖互涉的，创设了分案或并案审理的移送规则和协商方式；在上下级专门机关之间，创设了提级管辖、下对上的指定管辖、下对上的移送管辖规则；在不同地域专门机关之间，创设了管辖错误变更、法定管辖规则不适用变更的不同变更条件以及协商变更、上级指定变更的不同变更方式。与之相对比，当事人作为管辖变更法律关系主体的另一极被管辖规则所忽视。目前，只有《办理刑事案件庭前会议规程》（以下简称《庭前会议规程》）规定了当事人参与管辖变更的程序；庭前会议中控辩双方可以提出管辖异议，规定法院负责决定驳回管辖异议或认定异议成立而改变管辖。当事人主体对管辖变更的影响，仅限于在审判管辖的庭前会议阶段提出意见，而提出意见程序的具体理由、范围和法律效果则缺乏规定。实践中，有辩护人在一审阶段提出管辖异议，一审法院做出相应裁定，辩护人针对裁定提起上诉。二审法院认为《刑事诉讼法》没有规定管辖异议权以及相应的上诉权，辩护人不得依此提起上诉，遂撤销一审管辖异议裁定。

二是上级法院在管辖变更中具有超然地位，能决定下级法院的管辖权归属，却不受自身决定的约束。对于应当由下级法院审理的案件，上级法院有两种方式改变其管辖。一种是下级法院主动请求上级法院介入改变管辖，其中包含有管辖权却不宜管辖的下级法院请求上级法院提审或指定管辖，以及各法院之间因管辖权争议而请求上级法院指定管辖。另一种是上级法院认为拥有管辖权的下级法院不宜审理案件，因而将案件提级管辖或指定其他下级法院审理。无论国家机关还是当事人，其被赋予主体资格的一大前提是在诉讼关系中承担职责或拥有利益，同时其自身会被其诉讼行为所拘束。就此看来，上级法院在分配下级法院的案件管辖权过程中具有不同于一般主体的超然地位，它不处于管辖变更的法律关系中，也不会受其决定影响。具体而言，上级法院在改变下级法院案件管辖时，无论是下级法院请求发起还是上级法院主动介入，上级法院都没有加入原“控辩审”诉讼构造，也没有形成的新的诉讼构造，它只与其下级法院建立了命令与被命令的关系。从诉讼主体应有的平等性与参与性来看，提级管辖与指定管辖中的上级法院不能满足刑事诉讼主体的应然要素。实践中，当辩护人提起管辖异议，受理法院通过向上级法院请示汇报的方式处理，为完全封闭的内部行政式程序。例如有二审裁定书载明“在一审期间，原审法院对于辩护人提出的管辖异议，经请示由本院指定原审法院审理本案”，上级法院也以内部发函的方式做出回应，不作出具有争执性与救济性的司法裁判。

总而言之，我国国家专门机关管辖变更主体之间存在庞杂的法律关系，进而塑造了管辖变更的复杂类型，但围绕当事人主体的规则创设却无所展开，是为诉讼主体在参与管辖变更范围与能力上的失衡。我国上级法院决定下级法院管辖的行为过程没有形成符合刑事诉讼主体特质的“控辩审”法律关系，不受自身决定约束，以一种“超然”于法律关系之外的的角色决定了管辖变更的结果，是为实质决定管辖变更的主体错位。参与失衡与决定错位，成为管辖变更主体的重要特质。

2.管辖变更对象：目的多元与运作一体

管辖变更对象系管辖变更行为发生作用的对象，即管辖变更行为所调整的案件与专门国家机关之间的管辖关系。法定管辖规则不适用和纠正错误构成两大类不同的管辖变更对象，各自承载了不同的程序目的，但在运作程序上具有一体特征。

为纠正管辖错误而管辖变更，目的是维护法定管辖秩序。因管辖错误而成为管辖变更对象的，只限于已经形成和预决的管辖关系，因为错误的管辖关系自然不符合法定规则对管辖的预设，其对诉讼主体与诉讼活动的拘束力只能来自于其作为司法决定的法律效力。管辖错误既包含职能管辖错误，也包含地域和级别管辖错误，前者涉及公安机关或检察院立案侦查后，发现案件应属其他机关立案管辖的。针对管辖错误的管辖变更，其目的是对法定管辖秩序的恢复性维护，但其以改变既定管辖关系为其运行模式，亦给法定管辖秩序造成了新的不确定因素。因个案不宜适用法定管辖规则而成为管辖变更对象的，既可适用于已形成管辖关系的案件，也可适用于尚未形成管辖关系的案件，其针对的是在法律上并无错误的管辖关系。如前所述，法律和解释性文件只提供了有限的明确原因要素，上级法院可以提级审理的原因要素有重大复杂、新类型案件、对法律适用具有普遍指导意义的案件，管辖权应当转移的原因要素有法院院长回避等。就此而言，变更法定管辖秩序的目的包含弥补法院审理能力的不足，统一法律适用和弥补程序不公。但是，其他大量的管辖变更呈现出高度开放的目的取向，“必要时”“更为适宜”无法限定管辖变更的目的取向。实践中有以为实现个案审判公正而变更管辖的，例如在一起妨害公务案件中，某县法院工作人员向被告人送达民事判决书，被告人拒绝接受，辱骂送达人员，并发生拉扯，造成轻伤。办理本案的司法人员并非本案被害人，不宜认定该法院的刑事审判人员都应当回避，但本案被害人系法院工作人员，犯罪行为发生在司法活动中，自然会造成法院整体对被告人持有偏见，无法公正审判的影响。因此上级法院与检察机关商请，指定其他法院管辖。也有司法解释为便利查明犯罪事实、保障诉讼效率而规定管辖变更。例如《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》规定为“有利于查清犯罪事实、有利于诉讼”对即将侦查终结的跨省（自治区、直辖市）重大网络赌博案件，可以由公安部商最高人民法院和最高人民检察院指定变更管辖。由此可见，司法主体基于现实理性的考量，进行管辖变更的目的是多样化的，其可以从司法的效率利益出发，也包含了在贯彻诉讼价值之外的部门因素和社会因素。

与管辖变更对象的目的多元对照，管辖变更的运作程序并未因目的而有所区分。对管辖错误变更与对法定管辖不适宜的变更存在着功能的背反性，前者旨在于维护法定管辖秩序，后者旨在于为了实现比法定管辖秩序更重要的目标而改变法定管辖秩序。从不同目的出发的管辖变更并未体现出程序上的差异性。就法定管辖不适宜自身而言，规范语言的开放性使得其在实践中承载了多种功能和价值。就管辖错误和法定管辖不适宜而言，其程序启动的阶段、主体、权限以及管辖权转移后前序诉讼行为和证据的效力缺乏进一步规定，在实践中则呈现出混同性。

3.管辖变更行为：类型完备与程序短缺

管辖变更行为，指管辖变更主体依法采取相应措施引起管辖变更的法律效果的行为，其主要表现为管辖变更的程序性规定。管辖变更是移出机关把案件管辖权转移给继受机关的过程，存在双方参与甚至多方参与的特点。根据主体在权力结构中不同关系，管辖变更存在合意与指令两种类型。

合意类型作用于不具有上下级关系的管辖变更主体之间。根据规定，受理案件的专门国家机关经审查认为案件不属于本机关管辖的，应当把案件移送给有管辖权的同级机关。但同级专门机关之间自然没有彼此命令管辖的权限，继受机关理应再按《刑事诉讼法》规定审查本机关是否应当受理此案，只有在继受机关认同移出机关管辖权归属判断的情况下，合意能够形成，管辖变更得以实现。反之，案件出现了各专门机关之间对管辖权归属认识不一致的情况，需要由专门机关之间以协商沟通的方式形成合意。此外，还存在其他专门机关向已立案的专门机关主张该案应当由本机关管辖的情况，此情况主要出现在案件需要合并管辖的情形，为反向的合意形成过程。

此外，还存在需要同时经由合意类型与指令类型形成管辖变更决定的情形。根据《检察院规则》检察院审查起诉需要指定管辖的，应当与相应公安机关（只适用于集中管辖）、法院协商一致。检察院认为案件需要异地起诉、审判管辖的，应当在起诉前与法院协商。于级别而言，能够决定异地指定管辖的是上级专门机关；于法检在管辖制度中的关系而言，检察机关的案件管辖权从属于法院的案件管辖权，检察机关的管辖关系虽于时间上先形成，但不能脱离法院自行安排。由此产生了由合意类型与指令类型叠加的检察机关的案件指定管辖程序。

合意类型、指令类型以及合意与指令类型交糅的状况，反应出管辖事项的安排受到同级和上下级专门国家机关之间协调指挥决策模式的高度影响，行政化特征突出。与之相对照，无论是何种类型，其在法定性、程序性方面都存在明显不足，《刑事诉讼法》及其解释性文件都没有对类型展开的程序性要件做出规定，司法实践各行其是，例如就合意的成就存在书面商请、口头商请乃至于“默示”方式。管辖变更相关决定的做出程序也缺乏一致性。当辩护人提出管辖异议时，上级法院若决定维持原管辖关系，是否需要做出相应司法裁决，在实践中存在相反的情况。有法院做出指定管辖的司法决定，有法院则以内部发函的方式予以回复。

在法定性、程序性之要求尚不能满足的情况下，诉讼化的构造更无所依托，当管辖变更涉及到控审关系，尚采取合意与指令相结合的类型，而当事人却在所有类型中都处于隐身状态。类型完备与程序短缺，是为管辖变更行为的重要特质。

二、刑事诉讼管辖变更的理论检视

结合现代刑事诉讼以程序公正和人权保障为核心的理念标准，基于管辖制度“法官法定”原则的理论基础，管辖变更制度的旨在于维护个案审判的程序公正，管辖变更程序应当以诉讼化的构造为支撑。主体的参与失衡与决定错位，对象的目的多元与运作一体，行为的类型完备与程序短缺，都与核心价值定位与诉讼构造的缺失存在相关性。

（一）刑事诉讼管辖变更的理念根基

从管辖制度的整体性理论基础出发，管辖变更作为管辖制度的一部分，其存在意义体现于整体的程序公正秩序与个案公正例外的对立。管辖作为对诉讼主体权利产生影响的程序性安排，在现代刑事诉讼中应具有诉讼化的基本结构。

管辖制度的基本功能在于明确专门国家机关受理刑事案件的权限、职责和管辖范围。基于法官法定原则，“任何人不得被剥夺接受法定法官审判的权利”，禁止以操纵审判法院和法官的方式控制诉讼结果，损害司法的公正性。刑事诉讼法规定管辖制度是法官法定原则的直接要求，管辖法院按照法律预先确定的标准划分，审判法官必须按照法律预先确定的标准选定，通过由法律预先规定审判组织以维护审判的中立性，防止出现通过主观选择审判组织而操纵审判。“法官法定”规定的是审判管辖，起诉机关与侦查机关则基于同审判法官相联系则受其约束，形成了整套的法定管辖秩序。因此，刑事诉讼管辖规则的意义是在诉讼开始前明确管辖权的应然归属，其所构建的法律秩序在诉讼开始前已经发挥作用，实际管辖关系形成是管辖规则产生作用的结果。

改变法定管辖秩序的管辖变更规则与管辖制度构成了部分与整体、例外与原则、变化与稳定的关系；而纠正错误的管辖变更规则若程序规制不当，也可能与法定管辖秩序产生冲突。管辖变更是法定管辖的例外，其规范语言用“必要时”“更为适宜”等描述管辖变更的前提，意味着个案中有着更重要的诉讼原则与价值需要维护。法定管辖本身即承载重要的程序正义价值，其对管辖内容的具体安排，则主要为实现诉讼便利，归于刑事诉讼效率价值面向。管辖权的分配，要便利专门国家机关调查收集证据和处理案件，也要便利诉讼参与人参加诉讼。以犯罪地作为管辖地是刑事管辖立法的基准性和普遍性安排，正是为了便利公安司法机关迅速收集保全证据和诉讼参与人就近参加诉讼。在刑事诉讼的基本价值体系中，公正相对于效率具有优先地位，当法定管辖之安排在个案中存在有违公正的情形时，变更管辖具有相当的合理性。例如审理法院的主要领导人与案件都存在利害关系等法定回避情节，无法确保审判公正，需要法院整体回避的时候，就应当进行管辖变更。

管辖变更不仅是司法系统内部的职权管理活动，也是一种产生程序性裁决的刑事诉讼活动，对当事人的诉讼权利行使与诉讼利益的实现有重要影响。管辖变更的形成过程应当符合诉讼过程的参与性、中立性、程序理性、可救济性等基本特质与要求，而非独断、操控的行政决策。当事人作为主体，实质性参与诉讼活动，是一切正当程序的前提，是其他诉讼权利能够实现的基础。在美德等国刑事诉讼中，当事人管辖权异议制度是各诉讼主体参与管辖权变动的主要途径，经由当事人参与使得诉讼构造得以在管辖权事项中形成，其成为管辖变更程序诉讼化展开的保障性制度。例如《德国刑事诉讼法》第16条规定被告人有权在审判开启后提出受理法院没有管辖权的异议，《美国联邦刑事诉讼规则》第21条第1款规定，被告人能够以无法受到公正审判为理由提出管辖权异议和申请移送审判，法院经审查认定当前审判区域存在偏见的，应当将案件移送至另一辖区审理。同时管辖异议也是管辖变更发生的原因，无论是因错误管辖的恢复性变更还是对法定管辖秩序变更，诉讼各主体均能通过管辖异议的方式发动或参与。诚然，出于维护诉讼效率，防止当事人滥用诉讼权利，部分国家对当事人异议的范围进行限制，例如《德国刑事诉讼法》第210条第1、2款规定，禁止被告人针对向高级别法院移送管辖的裁定提出上诉。但因为管辖异议制度的存在，管辖变更不再是上令下达的行政化内部协调机制，而是在诉讼构造中运行，以解决管辖纠纷为目的的诉讼活动。

（二）刑事诉讼管辖变更的构造检视

基于刑事诉讼基本原理的立场审视，管辖变更应当以实现法定管辖有碍公正审理时的个案公正为根本目的，以有当事人参与的管辖权异议制度为基础性构造。由此观之，我国管辖变更制度的主体、对象与程序设置多有与之不相符之处。

从主体的参与失衡与决定错位特征来看，我国管辖变更构造的重心完全在于专门国家机关之间，控辩审构造几乎缺位。纵向的上下级专门国家机关间的主体关系成为主轴，相当多原因的管辖变更都以上级机关的指令为实现方式，同级专门国家机关之间的主体关系也发挥着作用。由此可见，与应然的管辖构造相比，我国管辖变更主体关系存在强行政性和弱诉讼性，管辖变更主要依靠上令下达来实现，诉讼当事人缺乏参与资格，使得管辖变更事项，尤其是管辖纠纷的解决，难以经由审慎的调查论证和客观中立的评判做出，无法得到正当程序的支撑。管辖变更中当事人主体参与缺位在学界被视为人权保障目的缺失的体现。在实践中，时有辩护人以申请审判组织回避为策略追求改变管辖的目的，导致回避制度功能的实践异化和司法资源的消耗。目前只在有关庭前会议的解释性文件中规定了辩护方能够在庭前会议阶段就案件管辖问题提出意见，以管辖异议权为支点的当事人参与仍需要得到规范与制度性的承认。

从对象的目的多元与运作一体特征来看，我国的管辖变更制度尚未呈现出实现个案公正例外的核心目的。首先，纠正错误管辖和法定管辖的个案调整出于价值取向的异质性，但由于其引起管辖关系改变的相同形式后果，因此程序具有一定的混同性。立法和司法解释未有对其管辖变更前诉讼行为的效力加以区分。其次，法定管辖的个案调整规则内部价值含义模糊，“必要时”“更为适宜”等要素几乎拥有不受限制的目的解释空间，为个案公正、为诉讼便利、为统一法律适用，乃至于经济利益、社会影响、政治影响等法律之外的因素都能成为改变法定管辖的原因。实践中，对职务犯罪普遍采取异地管辖，原因是国家公职人员被告在当地可能存在妨碍案件公正审理的风险。针对电信网络诈骗、非法集资等犯罪地涉多地的案件，为避免下级检察院、法院争夺或推诿管辖权，存在指定辖区内法院、检察院并案集中管辖的倾向。实践中管辖变更应用场域的扩展满足了司法实践不同类型的现实性需求，但其也模糊了管辖变更的应有核心功能，削弱了法定管辖的制度刚性。

从行为的类型完备与程序短缺特征来看，我国管辖变更尚未实现刑事诉讼正当程序理念的程序供给需求。正当程序的实现，需要依靠精密的程序规则约束执法者的恣意发挥，保障程序本身的公正性。这种管辖变更任务与程序的错配，是主体特征与对象特征理所当然的结果。因为主体关系由纵向的上令下达关系为主导，辩审构造缺失，所以程序不需要承担合理调整控辩审关系的任务，上令下达的指示本身即具有行政化的特点。因为对象存在对立与模糊的多重价值取向，所以不同管辖变更方式是为满足不同管辖变更目标而设计，在合意类型中，纠正错误（无权管辖机关向有权管辖机关移送）与便利诉讼（合并管辖）为主要目的；在指令类型中，个案公正、统一法律适用为主要目的，亦包含了法律之外的社会影响、政治影响等因素。实践层面，类型的复杂化则又提升了程序运行出现矛盾、冲突与漏洞的风险。例如法律虽无明文规定，但侦查指定管辖在后续程序的效力存在对管辖协商的依赖，若未同检察院、法院协商或检察院、法院未向下级机关出具因指定而改变管辖的函，部分检察院、法院对案件进入到审查起诉、审判阶段的管辖状态不予认可。而仅就合意类型中的协商管辖，应当对其主体、时机与方式进行专门规范，但实践中却表现为高度随意化的运行样态。

作为实然运行的诉讼制度，主体、对象与行为作为其基本构造，具有内在逻辑的一致性。主体层面的上级作用突出而当事人失权揭示了管辖变更权力本身的强行政性与弱司法性；进而其制度目标没有明确司法公正的优先地位，而由未经分化的灵活型运作模式支撑其混杂功能的实现；由此自然架构起多级科层主体参与的完备类型，而缺乏诉讼主体有效参与的精密权力保障机制。因此，管辖变更制度的需要填补制度构建逻辑，经历从明确基本理念到程序规则建构的整体性完善。

三、刑事诉讼管辖变更的制度完善路径

完善刑事诉讼管辖变更制度，需要从制度的应然目的与构造出发，通过重塑制度的运行逻辑整合现有规则体系，建成以为纠正错误和个案公正为核心目的，程序依功能适度区分，由当事人参与的诉讼构造提供支撑的刑事诉讼管辖变更制度。

（一）以纠正错误和个案公正为核心目的

刑事诉讼的法定管辖秩序以所有法院对相同案件具有相同的处理能力为预设前提，以通过管辖法定实现法官法定为目的，呈现出保障刑事司法活动“入口”程序正义的价值取向。管辖变更是对法定管辖秩序的特殊安排，其依附于法定管辖秩序自身的效果维持，在目的价值立场与制度运行效果上不宜与法定管辖秩序本身对立。公正是现代刑事诉讼的核心价值，诉讼效率不具有实现公正价值实现之例外的正当性。因此，应当基于实现公正的价值立场，明确管辖变更规则的核心目的为纠正管辖错误和实现个案管辖公正，诉讼效率是其次要目的。纠正管辖错误是变更已形成且不符合法定管辖规则的管辖关系；实现个案管辖公正指符合法定管辖规则的个案管辖关系存在不利于公正审理的实际情况，需要通过管辖变更消灭不公正因素。在现有规范上，前者是明确的，但后者未予以明确。

以纠正错误和个案公正审视现有的管辖变更规则，目前，个案管辖的变更主要通过管辖协商、提级管辖和指定管辖实现。实践中，管辖协商主要适用于两种情形，一是犯罪地涉多地，多个专门机关拥有管辖权；二是多个嫌疑人和多个犯罪行为之间存在牵连关系，合并管辖有利于确保同类案件判决的一致性和节约司法资源。第一种情况引起的管辖协商，其动机往往和办案机关的自身利益有关，譬如案件价值过低而相互推诿或涉案金额巨大而成为“争夺”管辖权的对象。此种情况引起的管辖变更，往往与公正价值无关，反而会减损管辖秩序的确定性，针对互联网犯罪等涉地广泛的案件存在的管辖争执问题，解决方向应当是完善关于犯罪地的确定规则。第二种情况于确保同类案件判决的一致性而言，具有一定合理性，并不是必然和必要的，同一审判组织审判能够实现“同案同判”是情理上的概率判断，但不符合“所有法院办案能力相同”的预设前提。案件是否需要合并管辖，不宜以确保同类案件判决的一致性为单一考虑要素，还需考量合并管辖对诉讼参与人诉讼权利的影响。

“必要时”“更为适宜”等管辖变更条件作为规范性语言，缺乏明确的指向性。《最高法解释》第18条规定因法院院长需要回避时，可以请求移送上级法院。实践中还存在地方法院事先安排集中管辖的做法，虽然集中管辖属于事前规定，不符合管辖变更的基本要素，但其以法院内部管理性规定代替诉讼规则，也不利于法定管辖秩序。此种规范与实践情形创设广泛且不确定的改变法定管辖秩序的例外，妨碍了法定管辖的确定性，削弱了“法官法定”的程序正义原则实现效果上级法院被赋予较大范围的案件分配自由裁量权，甚至得安排管辖间接干预案件办理，这既不符合司法活动的被动性特质，也不符合上下级法院监督关系的定位，给审判权运作的独立性造成威胁。上级法院审理重大案件本身是《刑事诉讼法》规定的审级职能，此无疑义，但复杂案件、新型案件、法律适用分歧案件交由上级法院审理，则隐含了基级法院专业能力不足的偏见。假使基层法院专业能力不足，正向的解决思路应该是调配专业法官以强化审判力量，而不是打破应有的审级结构。就统一法律适用而言，其本应为上诉审的法律审承担此任务，更不宜由管辖变更越俎代庖。从管辖变更制度的功能定位出发，应当对《刑事诉讼法》中的“必要时”“更为适宜”做限制性解释，只有出现依法定管辖规则办理案件可能影响公正处理案件的，才可以通过提级或指定的方式把案件交由法定机关之外的机关管辖。

（二）程序上区分纠正错误与个案调整

在现有的制度表达与理论研究上，管辖变更规则都没有基于目的的差异呈现出程序上的类型化。以管辖变更的纠正错误与个案公正两大核心目的为依据，分别指向了规则与现实中引起管辖变更的两个动因：管辖错误和法定管辖规则不适宜（不适宜主要是不公正，也包括不高效）。动因提供了管辖变更的事实基础，事实基础的差异理应导致规则的实施方式及其相关效果的差异。管辖错误作为事实基础，本质是违法程序状态引起的向合法状态恢复的变更，其权利与权力基础来自于程序应当合法进行的规范性期待。“程序应当合法进行”是一种“有或无”的规则性判断，规范性期待应当实现，且其实现的条件和效果是明确的。法定管辖规则不适宜作为事实基础则是程序应当公正进行的价值性期待，表现为“多或少”的原则性判断，其能否实现不具有必然性，且其实现的条件和效果也不明确。在程序类型区分之下，于当事人而言，管辖变更的权利基础应当区分为管辖错误异议权和管辖调整异议权，这种异议权应当都包含申请变更管辖和主张目前对管辖关系错误或不适宜两个方面；于专门国家机关而言，管辖变更的权力基础应区分为纠正管辖错误决定权和调整不适宜管辖决定权，根据案件的不同具体情况，原办案机关和上级专门机关在不同范围内行使该权力。基于此差异，应当对管辖变更程序展开错误纠正和个案调整的类型化构建。

整体上，目前《刑事诉讼法》“管辖”一章没有专门规定管辖错误条款，需要在“管辖”一章中确立管辖错误纠正规则和法定管辖不适宜的变更规则。同时，对《刑事诉讼法》第24至27条的法定管辖不适宜的管辖变更规则加以拆分整合。在第24条之前，应当增加对法定管辖不适宜的管辖变更规则的原则性规定，强调可能严重影响公正审判的案件，可以由其他法院管辖，从而为“必要”“更为适宜”等表述提供解释的依据。另外，第27条包含了上级法院指定处理管辖不明争议和指定移送管辖两项规则，处理管辖不明的规则是对法定管辖制度的维持规则，不应属于管辖变更，应作为独立条款置于管辖变更规则之前。

在管辖变更的适用依据、运行方式和先前诉讼行为的效力上，二者应存在差异，应当在解释性文件中加以规定。首先，二者的适用依据不同。权利（力）属性的差异主要体现在阶段和管辖变更后相关诉讼行为的法律效力之上。我国现有管辖变更规则并未区分管辖关系形成前管辖关系形成后，换而言之，在刑事诉讼任何阶段都能以任何理由变更管辖。在区分模式下，就管辖错误而言，务必使管辖回归到合法状态，才使得诉讼活动拥有正当性基础，无论管辖关系是否已经形成，诉讼主体都应有权启动管辖错误的变更程序。就个案调整而言，一方面，一般程度的不公正不会完全消灭合法管辖的正当性基础，且管辖不公正情况是否存在也需要调查和证实；另一方面，任何个案管辖调整都对法定管辖秩序造成冲击，因此管辖变更应当确立必要性原则，诉讼主体应当能够证明若管辖不变更，会严重损害案件的公正审理，否则不宜予以变更。

其次，二者的运行方式不同。纠正管辖错误是法定管辖规则运行的应然内在机制，任何管辖机关都有权纠正自身已形成的错误管辖关系；上级侦查机关和检察机关基于诉讼指挥权，应有权纠正下级机关的管辖错误；检察机关在侦查监督中应当主动审查是否存在侦查管辖错误，以尽早发现并消灭因无权管辖引起的无权强制措施的不合法状态；当事人发现管辖错误的，自然有权提出管辖异议。纠正错误的管辖变更，以直接向当事人和应管辖机关发出改变管辖决定书为方式，在审查起诉和审判阶段发现管辖错误的，应当将案件退回前一阶段的办案机关，告知其另行移送审查起诉或提起公诉。若涉及管辖关系的机关对是否存在管辖错误持有异议，应由各方上级机关协商确定管辖。个案管辖不适宜未必存在程序违法，其主要关系当事人的诉讼利益和社会利益，从保障人权的价值优位立场出发，程序应当由当事人申请所主导。公安司法机关主动在法定管辖秩序之外设置管辖关系的，应当仅限于管辖关系尚未形成之前，同时该阶段即应当确保当事人的知情权，告知其有权提出针对管辖安排提出异议。管辖关系已经形成且合法的情况下，应当严格限制公安司法机关主动改变管辖的权力，改变管辖应当取得当事人同意。针对涉及重大国家利益、社会利益，有必要管辖变更的案件，可以设置公安部、最高人民检察院、最高人民法院的协商核准程序，作为维护公共利益而行必要管辖变更的特殊机制。

最后，管辖变更后先前诉讼行为的法律效力二者有所不同。从我国实践看，管辖改变后的案卷移送规则视同为概括承认先前诉讼行为的法律效力。但是在管辖变更前，错误管辖状态事实上没有管辖权，不适宜的管辖状态拥有管辖权，因此对其诉讼行为之性质不能一概认定。在职权主义国家和地区存在无权管辖的概念，对管辖错误的诉讼行为予以法律上的确认。无权管辖的功能一是对法律管辖错误做出程序停止对程序宣判，填补管辖权缺失时的程序悬浮状态，二是创设无权管辖的例外状态，为出于诉讼经济考量而在管辖权转移后继受先前诉讼行为予以正当性上的支持。例如存在发现侦查管辖错误，但被追诉人已被采取强制措施的，如果因强制措施缺乏合法管辖要件而解除，可能造成妨碍诉讼的结果。目前实践中尚不存在合理合法的应对方式，有必要针对管辖错误的情形设置无权管辖的法律状态。划定无权管辖之范围，是程序上区分错误纠正和个案调整的重要意义。

（三）建成有当事人参与的管辖变更程序构造

管辖变更的程序构造，应当弱化上下级专门机关之间的垂直权力传递格局，以当事人参与的诉讼式构造为基础。其实现途径是立法上赋予当事人管辖异议权利，正式确立管辖异议程序，允许在诉讼场域中提起和解决管辖变更问题，即管辖异议的内容既包括质疑现有管辖关系的动议，也包括做出管辖变更的决定。在《刑事诉讼法》“管辖”一章，应当增设当事人有权提出管辖异议的条款。

根据诉讼阶段不同和审判管辖与职能管辖不同，管辖异议应当区分为侦查管辖异议和审判管辖异议，其主体上应存在差异。审判管辖异议的审查主体自然是法院。审查起诉管辖依附于审判管辖设置，最终由审判管辖所决定，但出于异议提出及时性的考量，检察院在审查起诉阶段应当受理当事人提出的异议主张并做出相应决定。就侦查管辖而言，有研究者主张，基于管辖异议制度旨在使管辖恢复到法定状态，确保案件由独立、公正的法庭审判，应当建立以法院审查为核心的程序性裁判机制，针对侦查阶段的管辖异议，由与侦查机关对应的同级法院进行审查。诚然，在理想化的“审判中心”诉讼构造中，法院对审前程序实施控制。但从刑事诉讼程序推进的现实条件来看，由检察机关承担侦查管辖控制的任务更为适宜。检察机关作为法律监督机关，本身应承担监督侦查，保障侦查合法性的任务，确保侦查管辖的合法性与合理性，是其诉讼职能的应有之义。于实践而言，指导检察机关办案的内部文件规定，检察机关在审查逮捕过程中，应当一并审查侦查管辖的合法性。因此，可以整合现有制度工具，把管辖异议的受理并入检察机关主动履行侦查管辖审查的诉讼活动轨道。此外，审查起诉管辖确定的依附于审判管辖，并不存在检察院与法院在管辖关系审查标准一致性的障碍。

在审判阶段的控审构造中，检察机关的角色是刑事诉讼意义上的平等对抗主体，但其事实上对案件拥有更强的影响力，能成为管辖异议主体存在争议。德国、日本规定了检察官也是管辖异议的主体，《德国刑事诉讼法》第4条第1款规定，法院可以在审判程序开始后依检察院、被告人的申请或者依职权裁定将互有关联的形式案件分离或合并。《日本刑事诉讼法》第10条第2款规定，上级法院可以根据检察官或被告的请求，通过裁定将案件交由具有管辖权的下级法院审理。有观点则认为检察官出于诉讼上的客观义务，有权针对错误管辖行使异议权。在审前阶段，相关解释性文件也规定检察机关可以就指定管辖问题同法院协商，提供了法检之间就审判管辖问题达成一致的沟通管道，因此制度设计上不必叠床架屋，再赋予检察机关法定管辖不适宜的异议权，但检察机关出于纠正错误的异议权应当予以保留。就其他当事人而言，自诉人和被害人作为拥有诉讼利益之当事人，理论上也应享有管辖异议权，其可能的诉讼利益受损情形应为被告人受到偏袒导致其补偿需求无法实现，因此，应当允许被害人以可能对被告人存在诉讼上的偏袒为理由提出异议。

当事人提出管辖异议，目的在于使自己的主张能够影响管辖决定的做出，维护自身与案件管辖有关的诉讼利益。因此不仅要赋予当事人提出管辖异议的权利，也要使当事人合理的管辖异议主张能够实质影响管辖关系，即管辖异议需具备相应效力。一是管辖异议提出的法律效力，核心在于能否确保当事人实质参与异议程序。在诉讼各阶段，异议提出后，异议审查机关都应当在较短时间内组织有当事人和相关专门机关参加审查听证，当事人应现场提出异议主张和理由、出示相关证据，相关专门机关应当予以回应。除非存在对证明管辖关系具有关键作用的证据，需要补充调查收集，否则应当于听证结束时做出决定或裁定。二是管辖异议的结果应当具有公开性和可救济性，对审查主体的恣意形成约束。无论是审查的结果是维持原管辖或改变管辖，审查机关都应当做出公开的司法决定或裁定，并送达当事人。基于此，当事人若不服异议审查结果，可以据此向上级机关提出申诉或上诉，使管辖异议权拥有救济性。在审判救济程序中，控辩双方能够以案件没有管辖权，构成严重程序违法或管辖显失公平为由，主张撤销原判决，发回重审。

管辖是刑事诉讼查明事实和解决法律适用问题的前置条件，管辖问题的解决应兼顾效率，尽量避免推延后续程序。为了限制当事人滥用管辖异议权，管辖异议申请中应明确管辖异议的法律依据和事实理由，避免空泛主张。侦查管辖异议在审前已产生结论的，不应在审判阶段再行提出。就审判管辖，目前我国已规定可以在庭前会议中就管辖问题提出主张，《刑事诉讼法》应当对此加以固定，并规定召开提前会议的案件，若庭前会议阶段没有提出管辖异议，除非出现新发现的证据证明管辖违法或显失公平，或者有前述新事实，否则不应在庭前会议结束后提出管辖异议。参照域外立法经验，《刑事诉讼法》也应当对当事人管辖变更的上诉权利做适当限制，避免滥用上诉权，从而拖延诉讼的行为。至于应当在哪些方面限制上诉，则需根据管辖异议制度运行的现实，针对性调整严重迟缓诉讼程序推进的部分管辖变更环节。

结 语

刑事诉讼管辖变更作为一项平衡法定管辖稳定性与实践需求灵活性的特殊机制，其制度设计与运行效能直接关涉程序正义的根基与个案公正的实现。当前我国管辖变更规则虽已形成一定体系，但在价值定位、功能区分与程序构造上仍存在深层次张力，在满足实践多元需求的同时，也潜藏着侵蚀“法官法定”原则所保障的程序可预期性与中立性的风险。刑事诉讼管辖变更制度的完善，应紧密契合“以审判为中心”的诉讼制度改革与“健全司法权力运行机制”的总体要求，朝着精细化、诉讼化、权利保障化的方向深化发展。核心措施在于，在规范层面厘清功能边界，推动程序构造的诉讼化转型，需强化对裁量权的程序规制。对基于“个案公正”目的的变更，可以通过细化适用情形、强化说理义务、探索类案指引等方式，压缩非法律因素的不当影响空间，确保变更决定符合法定管辖秩序背后的程序正义价值，最终服务于提升司法公信力和人权保障水平的目标。

作者：马浩洋

标签：